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“看來(lái)外地人要想落戶大城市越來(lái)越難了！”日前，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》正式公布，在明確“放寬大中城市落戶條件”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)將“嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上特大城市的人口規(guī)模”。

這讓大量在北上廣長(zhǎng)期工作生活的非戶籍人口，心中壓上了一塊大石頭——原本寄希望于通過(guò)戶籍改革實(shí)現(xiàn)“落地生根”的夢(mèng)想，現(xiàn)在不僅沒(méi)有好消息反而落戶變得更難。未來(lái)究竟是走是留？

入戶門檻提高，何去何從？

——特大城市戶口含金量高，戶籍的影響力更大、影響面更廣

目前，北京市有常住人口2114萬(wàn)人，非戶籍人口達(dá)到802萬(wàn)；上海市常住人口2415萬(wàn)人，非戶籍人口990萬(wàn)；廣州常住人口1283萬(wàn)，非戶籍人口400多萬(wàn)人。特大城市入戶門檻提高，打擊著北上廣2000多萬(wàn)外來(lái)人口“努力成為當(dāng)?shù)厝?rdquo;的夢(mèng)想。今后該何去何從？

“就算再難，我也要想辦法成為北京人。”盡管已在北京一家投資公司工作了6年多，薪水待遇更是讓很多人羨慕，但王軍海今年仍然下定決心辭職“考博”。“其實(shí)我也挺舍不得的，但是沒(méi)辦法，不通過(guò)這個(gè)渠道，就成不了應(yīng)屆畢業(yè)生，也就很難再有機(jī)會(huì)解決北京戶口。”

2007年，王軍海從北京一所大學(xué)研究生畢業(yè)，“當(dāng)時(shí)找工作最關(guān)注的是待遇，戶口的事真沒(méi)怎么上心。”王軍海說(shuō)，直到2011年結(jié)婚生子后，才越來(lái)越感到有沒(méi)有戶口大不一樣。“就說(shuō)生孩子吧，有北京戶口的，基本上一天就能辦好準(zhǔn)生證等必需的證件，而像我這樣，夫妻倆都沒(méi)京戶的，就要分頭回老家辦理，來(lái)來(lái)回回至少也要四五天，而且影響孩子一輩子。”

鬧心的事遠(yuǎn)不只這些。“買房買車，戶口都是硬杠杠，即便有變通，條件也很苛刻；沒(méi)戶口，子女上學(xué)就要比別的孩子多花錢，而且還要面臨高考[微博]必須回原籍的窘境……”王軍海說(shuō)，那頁(yè)看似不起眼的戶口簿已成了他人生路上最難逾越的壁壘。“我也曾想過(guò)離開，可早已習(xí)慣了北京的生活，更重要的是，這里的軟硬件確實(shí)要高出一大截，孩子在北京成長(zhǎng)，未來(lái)成才的希望就能更大些。”

最近，保定傳出將承接首都的部分行政事業(yè)功能，這讓王軍海似乎又有了新的選擇，“這是不是意味著，以后搬到保定也能享受到和北京人一樣的待遇？”王軍海的眼中閃過(guò)一絲喜悅，但又迅速暗淡下來(lái)，“即便能實(shí)現(xiàn)，估計(jì)也要好多年，還是先安心考博，不能誤了孩子。”

相比王軍海的堅(jiān)持，戶口湖南、在廣州工作了10多年的曹志強(qiáng)，則選擇了放棄。他剛剛賣掉了廣州市郊的房子，在惠州買了一套商品房。“我這么做都是為了孩子，不能讓她再像我一樣漂在城市。”曹志強(qiáng)說(shuō)，現(xiàn)在廣州入戶實(shí)在太難了，積分入戶每年只有3000個(gè)指標(biāo)，根本輪不上他。因此，盡管舍不得繁華的大都市，但由于不甘心讓孩子繼續(xù)當(dāng)“二等市民”，一番權(quán)衡后全家搬到了惠州，“雖然不如廣州那么好，可有希望落戶。”

如今，類似因戶籍而產(chǎn)生的艱難抉擇，幾乎每天都在北上廣這些大城市上演著。“之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的糾結(jié)局面，就是因?yàn)槲覀兊膽艏�分量太重�?rdquo;中國(guó)人民大學(xué)[微博]國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、社會(huì)與人口學(xué)院教授段成榮說(shuō)，在我國(guó)，戶籍早已不再是簡(jiǎn)單的人口登記手段，而是與教育、醫(yī)療、社保等福利待遇緊密相連，成為了配置社會(huì)資源的重要手段。“這一點(diǎn)，在北上廣這些特大城市更加突出，它們的戶口含金量更高，聚集的非戶籍人口更多，矛盾自然也就更突出。”

推廣居住證制度，能否解憂？

——居住證意在讓外來(lái)人口共享福利，但與當(dāng)?shù)貞艏�仍有很大差距，持居住證積分入戶的名額也太少

面對(duì)大量漂在特大城市、短期又無(wú)法接納入戶的外來(lái)人口，不少地方都在積極尋求過(guò)渡性解決之道。上海、廣州紛紛推出了居住證制度，試圖讓滿足一定條件的外來(lái)人口不改戶籍，就能在生活、工作及公共服務(wù)上與本地戶籍居民享受同等待遇。北京市今年初也表示將實(shí)行居住證制度，使持有居住證的外來(lái)人口根據(jù)居住年限、社會(huì)保險(xiǎn)參保年限以及納稅情況等享受階梯式公共服務(wù)。

這樣的圖景給人以希望，但現(xiàn)實(shí)中，居住證的實(shí)施效果與預(yù)期差距不小。

上海從2002年開始推行人才居住證制度，2013年起又推行新的居住證制度，拓寬了人群范圍。

江西人張其偉是一家位于上海浦東康橋的民營(yíng)企業(yè)的老總，2006年從深圳來(lái)到上海，7年來(lái)他一直使用居住證生活在上海，張其偉概括自己的感受，“平時(shí)沒(méi)啥感覺，好像也沒(méi)什么不方便的。但一遇上重要事件就不行了，非常煩惱。”2010年，張其偉要去臺(tái)灣，就來(lái)回跑了兩趟深圳辦理證件。另外，由于他和老婆都沒(méi)有上海戶口，2012年孩子出生后，戶口只能掛在他在深圳的集體戶口下面。更讓他頭疼的是小孩上學(xué)問(wèn)題，根據(jù)規(guī)定，在上海，居住證也實(shí)行積分制度，只有達(dá)到一定的分值，子女才能在城市讀高中和參加高考。

對(duì)于居住證的諸多“不盡如人意”，上海市社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所副所長(zhǎng)周海旺認(rèn)為應(yīng)客觀理性看待。周海旺指出，我國(guó)的戶籍制度改革是一步一步走過(guò)來(lái)的，原先只有城鄉(xiāng)戶籍制度，后來(lái)隨著流動(dòng)人口的增加，在上個(gè)世紀(jì)80年代末出現(xiàn)了暫住證，在90年代出現(xiàn)了藍(lán)印戶口，進(jìn)入21世紀(jì)以后又出現(xiàn)了居住證。“現(xiàn)階段實(shí)行居住證制度是一種無(wú)奈的選擇。在城市公共資源供給能力有限的情況下，如果不加以限制的話，城市運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)受到很大沖擊，只能慢慢來(lái)。”

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》在明確嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的同時(shí)，提出特大城市可采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道。對(duì)此，在先行試點(diǎn)的廣州市，外來(lái)人口并不看好。汪玲在廣州市著名的城中村“獵德村”，開辦了一家個(gè)人工作室，依靠中醫(yī)針灸謀生。由于廣州實(shí)施購(gòu)房和汽車“限購(gòu)”、“限牌”政策，沒(méi)有當(dāng)?shù)貞艨诘耐袅嵩谏�活的很多方面都感到不方便，但她并沒(méi)有將“積分制”當(dāng)成取得戶口的“途徑”。“廣州外來(lái)人口規(guī)模超過(guò)400萬(wàn)，還不斷有新涌入的年輕人，就每年3000入戶指標(biāo)，要輪多少年才能輪到我這樣的‘靈活就業(yè)人員’？”更有人指出，這種積分入戶如同把戶籍當(dāng)“獎(jiǎng)狀”發(fā)給城市管理者歡迎的人，無(wú)形中強(qiáng)化了戶籍的福利性。

大城市里扎根，路在何方？

——逐步改革公共服務(wù)與戶口掛鉤的模式，推進(jìn)公共服務(wù)均等化

北上廣不斷提高入戶門檻，一個(gè)重要的出發(fā)點(diǎn)是希望以此幫“體態(tài)臃腫”的城市“瘦身”。這能在多大程度上阻擋源源不斷進(jìn)入特大城市的人潮？

“現(xiàn)在單靠戶籍限制已很難實(shí)現(xiàn)調(diào)控人口的目標(biāo)。”段成榮表示。改革開放之前，戶籍制度是限制農(nóng)村居民進(jìn)城的主要途徑。可隨著改革開放的深入，戶籍漸漸失去了對(duì)人口流動(dòng)的約束，這時(shí)再用老辦法，控住的只是戶籍人口，卻管不住真正到城市工作生活的人口。

“人口問(wèn)題的本質(zhì)是發(fā)展問(wèn)題。長(zhǎng)期看，解決城市人口問(wèn)題，關(guān)鍵是要消除區(qū)域發(fā)展中的不平衡現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。”段成榮提出，未來(lái)必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)控制思路，把調(diào)控人口規(guī)模的平臺(tái)建立在全國(guó)范圍內(nèi)，促進(jìn)公共資源在空間上的均衡分配，“只有大城市以外的廣大地區(qū)也同步發(fā)展起來(lái)了，才能真正減輕人口持續(xù)增長(zhǎng)的壓力，實(shí)現(xiàn)人口有序流動(dòng)。”

周海旺也強(qiáng)調(diào)，大城市的人口調(diào)控應(yīng)更多通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行，而不是行政人為的管控。“像上海要加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，嚴(yán)格控制一般制造業(yè)的發(fā)展，更多地發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這會(huì)影響就業(yè)需求和人口結(jié)構(gòu)，逐漸形成市場(chǎng)化的篩選機(jī)制。”

既然戶籍對(duì)于控制特大城市人口規(guī)模作用不大，那政府是否應(yīng)該取消門檻，徹底放開，讓外來(lái)人口都有機(jī)會(huì)成為城里人？國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任張占斌指出，這樣的做法也不可取。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)戶口的全面開放，允許公民自由流動(dòng)，是戶籍制度改革的必然方向。但考慮到現(xiàn)實(shí)國(guó)情，戶籍制度改革絕不能搞“一刀切”，而是要循序漸進(jìn)。“不做區(qū)分統(tǒng)一放開城市戶口，無(wú)異于自欺欺人。現(xiàn)實(shí)中很多地方‘率先’統(tǒng)一了戶口，但實(shí)際上城市綜合承載能力達(dá)不到，新市民與老市民的福利待遇仍有不小差別。”

戶籍改革歸根結(jié)底是資源配置問(wèn)題。廣東省社科院競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任丁力認(rèn)為，未來(lái)戶籍改革要想向縱深推進(jìn)，必須逐步改革公共服務(wù)與戶口掛鉤的模式，擺脫以戶口為標(biāo)準(zhǔn)享受公共服務(wù)的束縛，讓外來(lái)務(wù)工人員也能平等地享受城市各項(xiàng)公共服務(wù)及社會(huì)福利，外來(lái)務(wù)工人員入戶的壓力將會(huì)得到有效削減。

除了分好存量，創(chuàng)造更多的增量同樣重要。周海旺認(rèn)為，逐步縮小居住證和戶籍之間的差異，關(guān)鍵要做增量。“政府財(cái)政應(yīng)該更多地用于提高居民福利，新增的福利應(yīng)一視同仁給予常住人口，而不是按戶籍來(lái)劃分。外來(lái)人口和戶籍人口不是敵人，要促進(jìn)城市新老居民的社會(huì)融合，使城市發(fā)展更有活力，城市社會(huì)更加繁榮，人民生活更加幸福。”